De Nederlands landbouw- en voedingsmiddelensector is sterk internationaal georiënteerd. Veel grondstoffen worden geïmporteerd en een belangrijk deel van de productie wordt in de vorm van halffabricaten en eindproducten geëxporteerd. Bij de grondstofimporten gaat het voor een deel om gewassen die niet op Nederlandse bodem kunnen worden geproduceerd – denk aan cacao, koffie en tropisch groente en fruit. Naast de invoer van granen, vormt de invoer van met name eiwitrijke veevoeders een belangrijk onderdeel van agrarische importen.
De open grenzen maken het mogelijk dat de Nederlandse veehouderij veel groter is dan deze op basis van eigen geproduceerd veevoer zou kunnen zijn en dat de sector in 2018 ter waarde van 16,6 miljard euro exporteert. Hierdoor is ook het aandeel van de veehouderij in de uitstoot van broeikasgassen en ammoniak groter dan zonder de invoer van veevoer het geval zou zijn geweest. De huidige omvang van de veestapel leidt lokaal tot een overschot van fosfaat en stikstof in bodem en water en veroorzaakt geur- en fijnstofhinder. Dit heeft negatieve gevolgen voor de bodem-, water- en luchtkwaliteit in Nederland.
Stimuleren van kringlooplandbouw
Het ministerie van LNV wil kringlooplandbouw stimuleren. Daarmee wil men bereiken dat de sector minder broeikasgassen uitstoot, dat de bodemkwaliteit verbetert en dat eindige grondstoffen (zoals fosfor) in de sector efficiënter worden gebruikt. Hoe die kringlooplandbouw eruit zal, of moet, zien is nog niet duidelijk. De Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij (UDV) biedt mogelijk aanknopingspunten. De UDV, opgesteld in 2009 als convenant tussen bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en het ministerie van LNV, benoemt als een van de speerpunten het vóór 2023 sluiten van de voer-mestkringloop. Hiervoor stelde men drie denkrichtingen op: een sluiting van de kringloop op mondiale schaal, op Europese schaal en op nationale schaal.
In het onderzoek “De Nederlandse landbouwexport in 2018 in breder perspectief” (vanaf p. 105) schetst de WUR de gevolgen van deze denkrichtingen voor de Nederlandse import- en exportstromen, naast de ecologische effecten die verwacht mogen worden. Ook gaat men in op de vraag welke instrumenten kunnen worden ingezet om de gewenste schaal van de kringloop te bereiken. In deze beknopte bijdrage worden de eerste-orde effecten beschreven en wordt geen rekening gehouden met gevolgen van veranderende beschikbaarheid van en kosten voor voer en mest, waardoor allerlei substitutie- en/of gedragsveranderingen de uiteindelijke effecten van de scenario’s zullen beïnvloeden.
Mondiaal transport
In dit scenario sluit Nederland de voer-mestkringloop door mineralen (uit bewerkte mest) terug te transporteren naar de landen waar de voederproductie plaatsvindt. In dit scenario wordt uitgegaan van een technische oplossing van het mineralenoverschot, door fosfor terug te winnen en mest zodanig te bewerken dat het op mondiale schaal kan worden getransporteerd.
Weinig gevolgen voor economie
Het gevolg is dat de omvang van de Nederlandse veestapel onveranderd kan blijven en in ieder geval niet krimpt, doordat met mestexport de mineralenbalans binnen de (verlies)normen zal kunnen blijven. De verwachting is dan dat bij dit scenario de sector de huidige prestaties op het gebied van productie, toegevoegde waarde en export kan blijven realiseren. Ook bestaande invoerstromen van veevoercomponenten blijven in dit scenario onveranderd.
De cruciale vraag is of mestverwerking en –transport naar de herkomstlanden van het geïmporteerde voer economisch rendabel is. Er zijn de afgelopen jaren flinke stappen gezet op het gebied van be-/verwerking van pluimveemest (zie onder andere Luesink et al., 2016). Zo wordt rond een derde van het mestvolume verbrand (voor energieopwekking) en wordt momenteel al een aanzienlijk deel van de pluimveemest in droge vorm en/of korrelvorm geëxporteerd, bijvoorbeeld naar buurlanden Duitsland en Frankrijk, en ook naar Latijns-Amerika en Azië (in zeecontainers, als retourvracht). De verwerking van varkensmest komt nog wat traag op gang, maar zou bij de huidige mestprijzen (wat boeren bereid zijn om te betalen voor hun mestafzet) wel rendabel te maken zijn: varkensmestprijzen (per kuub) liggen momenteel zo’n 10-30% hoger dan de break-even prijzen voor rendabele mestverwerking (mondelinge informatie Harry Luesink). Voorts is er in potentie meer dan genoeg afzetruimte in Europa voor gedroogde Nederlandse mest en mestkorrels (zie bijvoorbeeld Ros et al., 2014).
Ecologie: mineralenbalans in evenwicht, maar geen reductie broeikasgasemissies
Met de uitvoer van mest naar mesttekortgebieden zal de mineralenbalans beter in evenwicht komen en zullen de verliezen veel geringer zijn. De uitstoot van broeikasgassen (CO2, methaan en lachgas) en ammoniak zal bij een onveranderde omvang van de veestapel echter niet verminderen. Daar komt bij dat als de concentratie van dieren gelijk blijft, ook de geur- en fijnstofhinder, en de gezondheidsrisico’s in verband met zoönoses, niet veranderen (De Wolf et al., 2018).
Governance: regelgeving op gebied van ruimtelijke ordening en kwaliteit mestproducten
Om goede technieken voor mestverwerking rendabel te exploiteren, zijn grote hoeveelheden mest nodig. De voer-mestkringloop sluiten via mondiaal mesttransport vergt dan ook mestverwerking op grote schaal. De huidige hoogte van de afzetkosten voor varkensmest zou ook investeringen in grootschalige mestverwerking mogelijk maken. Er zijn diverse particuliere investeringsinitiatieven waarbij varkenshouders ook financieel deelnemen; zo’n vorm van participatie kan behulpzaam zijn om de op te zetten verwerkingscapaciteit en aanvoer op elkaar af te stemmen. De rol van de overheid is dan vooral gelegen op het vlak van regelgeving.
Voor het plaatsen van mestverwerkingsinstallaties is veelal een bestemmingsplanwijziging nodig; dit kan een tijdrovende procedure zijn. Daarnaast is ook regelgeving in het ontvangende land van belang: om toegelaten te worden, dient te worden voldaan aan de kwaliteitseisen van het bemestingsproduct die het importerende land eraan stelt. Overigens wordt op EU-niveau gewerkt aan uniforme regelgeving op dit terrein.
Europees evenwicht
Het uitgangspunt van dit scenario is het verminderen van de invoer van veevoergrondstoffen door de kringloop te sluiten op Europese schaal (gedefinieerd in het UDV-scenario als EU en Oekraïne). De veehouderij in Nederland zal meer gebruik maken van in Europa geteelde eiwithoudende gewassen als vervanging van eiwitrijke veevoercomponenten die afkomstig zijn uit andere continenten. De vraag is wat dit betekent voor de Nederlandse import van veevoer, de productie en toegevoegde waarde in de veehouderijsector, en de uitvoer van vlees en zuivel (en ook van veevoeders), en welke ecologische winst (reductie van emissies, terugdringen van mineralenoverschot, bodem en waterkwaliteit) dit scenario kan opleveren.
Kwart minder export
Een eerste vraag is hoe groot de invoer van veevoeders uit niet-Europese landen is, die dus in dit scenario zal weg vallen en – voor zover mogelijk – dient te worden vervangen door Europese substituten. In 2016/2017 was de vraag van de Europese veevoerindustrie naar eiwitrijke gewassen (veelal in de vorm van zogenaamde ‘co-products’, eiwitrijk voer in de vorm van schroot of meel dat resulteert uit crushing of verwerking van gewassen) zo’n 25 miljoen ton eiwithoudende gewassen (in de vorm van schroot, zaden of bonen) (EC, 2018). Hiervan werd 17 miljoen ton geïmporteerd van buiten de EU (zie ook Protein Balance Sheet van de EU). Bij een verondersteld (gemiddeld) eiwitgehalte van 35% geeft dat een volume van 5,95 miljoen ton ‘eiwitequivalenten’ die van buiten de EU worden ingevoerd.
Er zijn twee alternatieven voor de van buiten de EU ingevoerde eiwitrijke gewassen om te voorzien in de eiwitbehoefte van de huidige veestapel in de EU: meer productie van deze gewassen in de EU en/of meer invoer vanuit Oekraïne. Oekraïne is een belangrijke producent en exporteur van granen (tarwe, mais, en gerst) en van diverse oliehoudende gewassen (koolzaad, zonnebloemzaad en sojabonen). Servië, ook een producent en exporteur van sojabonen en zonnebloemzaad buiten de EU, kan deze producten leveren, maar het aanbod is relatief gering, waardoor deze optie buiten beschouwing wordt gelaten.
Gewassen in de EU die als vervanging kunnen dienen voor geïmporteerde soja, palmolieproducten en andere eiwithoudende veevoeringrediënten, zijn eiwithoudende gewassen met meer dan 15% eiwit. Dit zijn: oliezaden (koolzaad, zonnebloemzaad, sojabonen) en peulvruchten (erwten, veldbonen, linzen, lupine). Daarnaast is ruwvoer, zoals grasklaver en alfalfa, ook een belangrijke eiwitbron. In de EU vindt sojaproductie met name plaats in Italië, Frankrijk en Roemenië en peulvruchten worden vooral geproduceerd in Frankrijk, Spanje en Litouwen (erwten) (zie EC, 2018). Het areaal en daarmee ook de productie van deze gewassen groeit in diverse lidstaten, onder meer dankzij vergroeningsmaatregelen die deel uitmaken van het GLB (sinds 2014).
Eiwithoudende gewassen in de EU kunnen moeilijk concurreren met aanbod van buiten de EU: de opbrengsten per hectare zijn relatief laag en door het ontbreken van Europese importbescherming volgen de prijzen die van de internationale markten, waardoor (hectare) saldo’s lager uitkomen dan die voor alternatieve gewassen. Met het verbeteren van teeltkennis en variëteiten, al dan niet in combinatie met prijssteun of andere vormen van beleidsondersteuning (bijvoorbeeld directe inkomenstoeslagen die zijn gekoppeld aan bredere gewasrotaties in de akkerbouw met het oog op bodemvruchtbaarheid) kan de teelt op termijn economisch aantrekkelijker worden in de EU, maar dat zal wel enige tijd nodig hebben (zie ook Fefac, 2018; EC, 2018). Uitbreiding van de eigen Europese productie van eiwithoudende gewassen zal daarom de eerstkomende jaren weinig soelaas bieden als veevoerimporten uit andere continenten worden beëindigd.
De tekorten aan eiwithoudende gewassen in de EU – ter vervanging van geïmporteerde eiwithoudende gewassen uit andere continenten in dit scenario – zullen dan in eerste instantie (nog) meer uit Oekraïne moeten worden aangevuld. De EU voert al aanzienlijke volumes voergranen (vooral mais) en eiwithoudende gewassen in uit Oekraïne (tabel 1). Als de EU-afzetmarkt (via hogere prijzen die een gevolg zijn van het tekort in de EU) aantrekkelijker wordt voor Oekraïense exporteurs, kan een groter deel van de Oekraïense productie en export naar de EU komen. Andere belangrijke afnemers van Oekraïne van deze gewassen, zoals Wit-Rusland, Afrika en het Midden-Oosten, zullen dan hun aanvoer van elders moeten halen.
Stel dat Oekraïne al zijn export van voergranen en eiwithoudende gewassen naar de EU zou exporteren, dan betekent dat voor de EU een extra invoer van 15 miljoen ton voergraan en 4,7 miljoen ton eiwithoudende gewassen. Omgerekend naar eiwitequivalenten betekent dat een invoer van 2,7 miljoen ton (optelsom van de volumes in de laatste kolom in tabel 1). Hiermee wordt het tekort van 5,95 miljoen eiwit voor minder dan de helft gedekt, en is 3,25 miljoen ton, oftewel (afgerond) 37% (van 8,75 miljoen eiwit), aan eiwit minder beschikbaar voor de Europese veevoerindustrie dan nu het geval is.
Tabel 1: Oekraïnse export van voedergraan en eiwithoudende gewassen: totale export en export naar de EU (in tonnen, gemiddelden van 2015-2017)
Bron: COMTRADE. Omrekeningsfactor bij voergranen is 0,085; bij eiwithoudende gewassen is dit 0,35% voor sojabonen en voor raapzaad, 0,25 voor zonnebloemzaad, 0,45 voor sojaschroot en 0,25 voo rander schroot dan van sojabonen
Bovenstaande is een (zeer) optimistische inschatting van de hoeveelheid eiwit die uit Oekraïne kan worden geïmporteerd; een import die wellicht alleen tot stand zal komen als, vanwege de vraagtoename in de EU die het gevolg is van een oplopend tekort aan plantaardig eiwit, de prijzen voor deze gewassen fors toenemen. In ‘een dergelijke marktsituatie mag ook worden verwacht dat de samenstelling van het veevoer in de EU verandert, althans bij een deel van de veestapel. Zo zou een deel van de rundveestapel meer ruwvoer kunnen gaan gebruiken (bijvoorbeeld een combinatie van gras en snijmais). In een diepgaandere vervolganalyse van de dynamiek van de veevoermarkt dient aandacht te zijn voor dergelijke (technische en economische) substitutiemogelijkheden in het veevoer voor de diverse diersoorten in de EU, met daarbij ook de reacties in het teeltplan in de EU-lidstaten (verschuivingen in teelten en veranderend aanbod). Een dergelijke analyse valt buiten de reikwijdte van deze analyse.
Rekening houdend met de grove aannames zoals hierboven verwoord, is de inschatting van dit scenario dat bij een maximaal gebruik van de beschikbare veevoergrondstoffen (granen en eiwithoudende gewassen) uit Oekraïne de Europese veevoerindustrie te maken krijgt met 37% minder eiwitrijke veevoeringrediënten. Dit leidt tot een veestapelreductie, die waarschijnlijk niet in dezelfde orde van grootte ligt, maar wel fors zal zijn. De afname van het aantal dieren hangt af van veranderingen in de voersamenstelling (waarbij bijvoorbeeld ook gedacht kan worden aan meer gebruik van synthetische aminozuren) en van het feit of men (een beperkte mate van) minder technische resultaten (bijvoorbeeld in de vorm van een lager eiwitgehalte in melk) zal accepteren. Een veestapelreductie van zo’n 25% zou dan een voorstelbare uitkomst kunnen zijn.
Mogelijk kan dit percentage in Nederland wat lager uitvallen vanwege de relatieve sterkte van de sector, die is gebaseerd op een hoog kennisniveau en efficiënte productieprocessen en logistieke processen, maar vooralsnog is er uitgegaan van een evenredige afname van de veestapel in Nederland. Een daling van de veestapel van 25% in Nederland leidt tot afname van de productie- en exportwaarde van de vlees- en zuivelsectoren in dezelfde orde van grootte. In de situatie met een tekort aan plantaardig eiwit op de Europese markt, zal ook de Nederlandse export van veevoer fors lager zijn dan de huidige 4,5 miljard euro.
De ecologische gevolgen in Nederland van een kleinere veestapel zijn een lagere mestproductie, minder gebruik van fosfaat en andere mineralen vanwege minder (kracht)voergebruik, en een daling van de uitstoot van broeikasgassen en ammoniak. Een 25% kleinere veestapel leidt tot minder stikstofverliezen vanwege een afname van de stalemissies doordat er minder dieren zijn, maar de aanwending van stikstof en fosfaat op de bedrijven zal hetzelfde blijven omdat (in dit scenario) de gebruiksnormen niet veranderen. De productie van mest en het fosfaatoverschot dalen wel en dat vertaalt zich in minder export van mest en fosfaat naar het buitenland.
Governance: teeltstimulering wel, grensbescherming geen optie
Een scenario als dit wordt werkelijkheid onder de veronderstelling dat in Europa (EU en Oekraïne) (veel) meer eiwithoudende gewassen worden geteeld dan op dit moment het geval is. Een actief steunbeleid om productie en productiviteit te verhogen is dan nodig. Met het EU-beleid wordt ingezet in op een groei van de opbrengsten per hectare via kennis en innovatiebeleid (EC, 2018), en krijgen lidstaten de mogelijkheid om door directe toeslagen de teelt te stimuleren. Zoals reeds gesteld, zal dergelijk beleid pas na enige tijd effect hebben op het aanbod. De concurrentiepositie van de teelt verbeteren door grensbescherming (tarieven of eventueel zelfs een verbod op importen), is onhaalbaar in verband met de Wereldhandelsorganisatie.
Nationaal evenwicht
In dit scenario is het uitgangspunt dat Nederland de voer-mestkringloop op eigen grond sluit, door de omvang van de veehouderij te reduceren tot deze in balans is met de feitelijke omvang van de voederproductie. Volgens de Argumentenkaart blijft Nederland ook dan vlees- en zuivelproducten exporteren.
Economie: forse terugloop aantal dieren en daling export
Er zijn verschillende studies die een beeld geven van de situatie waarin geen veevoer meer wordt ingevoerd. In de studie van Terluin et al. (2013) is berekend of Nederland op dit gebied zelfvoorzienend kan zijn in een situatie zonder in- en uitvoer. Volgens de studie zal in de situatie dat Nederland geen voer van buiten de grenzen importeert, de varkenssector in zijn geheel verdwijnen. Varkens worden immers in belangrijke mate gevoerd met geïmporteerde soja en dat is dan niet meer voorhanden. Restproducten uit de industrie (zoals bierbostel) gaan dan naar de rundveehouderij. De pluim- en rundveesector blijven wel bestaan, maar het aantal dieren zal in beide sectoren ongeveer halveren.
In deze ‘autarkiestudie’ wordt rekening gehouden met drie verschillende diëten (minimum, gezond, huidig) en twee productieniveaus (hoog en laag) per hectare en dier, waardoor ook de omvang van de veestapel varieert. In geen van de scenario’s is sprake van export. Dit is vanwege het autarkie-uitgangspunt, niet omdat het niet meer zou kunnen. In alle scenariovarianten is namelijk volgens de berekeningen nog landbouwgrond over, die kan worden ingezet ten behoeve van veevoerproductie. In het scenario met een dieet dat het meest overeenkomt met het huidige in Nederland en met productieniveaus per hectare en dier die overeenkomen met de huidige, zou 966 duizend hectare landbouwgrond over zijn (zie tabel 3.5, p. 58, Terluin et al. 2013).
Als op de in de vorige alinea genoemde arealen voedergewassen worden geproduceerd, kan de veestapel uitbreiden en produceren voor de export. Ook reststromen uit de voedings- en genotmiddelenindustrie (vmi) zullen meer voorhanden zijn dan in de studie van Terluin et al. is verondersteld, doordat de invoer van de vmi niet wordt beperkt. Bij nationale voorziening in veevoer zal de veestapel daardoor (veel) minder teruglopen dan in de autarkiestudie is berekend. Aanvullende berekeningen en veronderstellingen – bijvoorbeeld over wat er gebeurt met de 966 duizend hectare – zijn vereist om daar preciezere cijfers over te kunnen geven. Dat geldt ook voor het feit dat akkerbouwproducten ingevoerd kunnen blijven worden (wat in de autarkiesituatie niet kan), wat nog meer ruimte voor veevoerproductie oplevert.
Voor de effecten van dit scenario kan ook gebruik worden gemaakt van de uitkomsten van De Wolf et al., (2018, inclusief de daar gebruikte referenties). In deze studie wordt geconcludeerd dat een scenario met nationale voorziening in veevoer grote economische gevolgen heeft voor de Nederlandse veehouderij en de daarmee verbonden schakels in de keten, niet alleen doordat de export (vrijwel) verdwijnt, maar ook door forse inkrimping en verlies van schaalvoordelen.
In een wat oudere studie is gekeken naar de gevolgen van het bereiken van een evenwicht op de Nederlandse mestmarkt door inkrimping van de veestapel (Vrolijk et al., 2010). Evenwicht is dan de situatie waarbij de productie aan mineralen gelijk is aan de landbouwkundige aanwending van mineralen. De veestapel moet met maximaal 19,5% verminderen bij een proportionele krimp van de veestapel. In het scenario waarbij verschuivingen tussen sectoren mogelijk zijn, is het aantal melk- en kalfkoeien 12% lager dan in de uitgangssituatie, het aantal fokvarkens 30% lager en het aantal vleesvarkens zelfs 35%. De bijdrage aan de economie, in termen van toegevoegde waarde (TW) en werkgelegenheid, is een daling van maximaal 2,3 miljard euro en een afname van het aantal arbeidsplaatsen met 39.000. De effecten voor de overige schakels van het agrocomplex zijn daarin meegenomen. Dit zijn geen geringe bedragen, maar afgezet tegen de totale Nederlandse economie gaat het om maximaal een half procent van de TW en de werkgelegenheid.
Ecologie: milieuproblemen opgelost
Wat betreft mest en mineralenconcentraties zijn er bij een afname van de veestapel minder tot mogelijk geen problemen meer (en dus ook geen kosten voor de sector). Ook de geur- en fijnstofhinder en gezondheidsrisico’s zijn veel minder, alhoewel het sluiten van een nationale voer-mest kringloop niet per definitie een geconcentreerde veehouderij zal kunnen uitsluiten met lokale piekbelastingen.
Governance: alleen aanwendingsnormen en/of dierrechten effectief instrument
Voor het realiseren van voorziening van de veehouderij met alleen nationaal geteelde veevoergrondstoffen, inclusief reststromen uit de vmi, zijn niet direct instrumenten voorhanden waarmee kan worden gestuurd op de invoer. Heffingen/belastingen op import zijn binnen de EU en internationaal niet toegestaan. Binnen de keten zouden wel afspraken kunnen worden gemaakt om alleen nationaal geproduceerd veevoer te gebruiken. Ook kan er wel worden gestuurd op de mest- en mineralenproductie, via bijvoorbeeld gebruiksnormen of dierrechten.
Slotbeschouwingen
Bovenstaande denkrichtingen over het sluiten van de voer-mestkringloop zijn als uitgangspunt gebruikt voor een eerste invulling van wat kringlooplandbouw zou kunnen zijn. De analyses hebben een globaal karakter, waarbij de aandacht uitgaat naar eerste-orde effecten: om de dynamiek in kaart te brengen die ontstaat na beperkingen op de invoer van veevoedergrondstoffen in Nederland (op markten van veevoergewassen, vlees en zuivel), zullen aanvullende aannames en (waarschijnlijk ook model) simulaties moeten worden gedaan.
Bij analyses over het sluiten van de voer-mestkringloop gaat de aandacht vaak uit naar fosfor (of fosfaat), een eindige grondstof die door minder aanwending in de landbouw en via herwinning uit mest beter benut dient te worden. Momenteel vindt in Nederland (vrijwel) evenwichtsbemesting plaats, dat wil zeggen dat er evenveel fosfaat wordt onttrokken als aangevuld. Het grootste verlies van fosfor uit de kringloop treedt op via menselijke excretie die in het riool verdwijnt. Terugwinning van fosfor uit rioolslib zou een belangrijke bijdrage leveren aan een efficiënter gebruik van fosfor.
Een nuancering past ook bij de gedachte dat minder import van soja, palmproducten en andere veevoercomponenten uit andere continenten zal leiden tot minder uitstoot van broeikasgassen (en minder ontbossing en biodiversiteitsverlies) in de gebieden waar veevoer vandaan komt. Dit mag zo zijn door de inkrimping van de veestapel die in Nederland (of Europa) plaatsvindt, maar de uiteindelijke gevolgen van ‘een dergelijke ontwikkeling in Nederland/Europa hangen af van de vraag hoe de veehouderijsector in andere landen hierop reageert. Als andere landen in het gat springen dat NL/EU op de afzetmarkten voor zuivel en vlees laat vallen, is het effect waarschijnlijk nihil.
Afname van of zelfs een verbod op de invoer van veevoer uit andere streken kan wel belangrijke lokale milieueffecten hebben, als lokale mineralenoverschotten ermee worden verminderd. Invoerbeperkingen laten zich echter lastig afdwingen; deelname aan de Wereldhandelsorganisatie verhindert nu eenmaal ‘een dergelijke overheidsmaatregel. Aanwendingsnormen op het gebied van mest en dierrechten zijn dan effectiever om het milieu te ontzien. Op dat terrein liggen meer mogelijkheden voor nationaal beleid.
Bron: WUR
